Bestuurlijke problemen zijn er in alle soorten en maten en komen in de beste gemeenten voor. In de regel is de burgemeester aan zet om die problemen op te lossen. De praktijk leert echter dat die vaak wat ‘onthand’ is. Er zijn wel instrumenten, maar vaak is niet duidelijk wanneer je die het beste kunt inzetten en of deze überhaupt wel geschikt zijn om het betreffende probleem aan te pakken. De escalatieladder die binnenkort beschikbaar komt (hou hiervoor de Nieuwsbrief Weerbaar Bestuur in de gaten) moet hier verbetering in brengen. Wij spraken met twee van de ontwikkelaars ervan: Joachim Bekkering en Heinrich Winter. Heinrich is hoogleraar Bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen (RUG) en directeur van onderzoeks- en adviesbureau Pro Facto. Joachim werkt als onderzoeker bij Pro Facto en is promovendus bij de vakgroep Staatsrecht, Bestuursrecht en Bestuurskunde van de rechtenfaculteit van de RUG.
Samenwerken in het openbaar bestuur is anders dan samenwerken in een ‘gewone’ organisatie. Wat is het verschil?
Heinrich: “Het grote verschil zit ‘m met name in de bijzondere verhoudingen binnen het openbaar bestuur. Zo heb je de gemeenteraad als belangrijkste orgaan, de kroonbenoemde burgemeester in zijn onafhankelijke rol en het college waarin wethouders zitten die zijn gelieerd aan politieke partijen. Niemand is echt de baas, maar er is wel sprake van onderlinge afhankelijkheden. De burgemeester heeft daarin een bijzondere verantwoordelijkheid.”
Joachim: “En dan is het ook nog zo dat de burgemeester verantwoordelijk is voor het bevorderen van de bestuurlijke integriteit, ook als het gaat om een direct gekozen raadslid. Wanneer er een (mogelijke) integriteitsschending is door een gekozen volksvertegenwoordiger, is het dus aan de benoemde burgemeester om het op te lossen. Dat geeft best een ingewikkeld speelveld. In veel organisaties werkt het een stuk eenvoudiger.”
Waar kan het wringen in een bestuurlijke samenwerking?
Joachim: “In zijn algemeenheid kun je zeggen dat het lastig wordt wanneer een raadslid buiten zijn gemeentewerk om een andere functie of rol heeft waarbij de belangen van zijn beide ‘petten’ elkaar gaan bijten. Dat is bijvoorbeeld zo wanneer een raadslid zich vanuit zijn portefeuille bezighoudt met sport en hij tegelijkertijd voorzitter is van een sportvereniging die belang heeft bij subsidies.”
Komen dat soort situaties steeds vaker voor en is de escalatieladder daarom ontwikkeld? Of is er een andere aanleiding?
Heinrich: “Wat je ziet, is dat het in het politiek-bestuurlijke domein steeds onrustiger wordt en dat er steeds vaker conflicten zijn. Dat komt onder meer door toenemend populisme. Versplintering zorgt daarnaast voor meer ‘personeelswisselingen’, waardoor er steeds meer mensen in de raad komen die niet goed bekend zijn met de politieke mores. Uiteindelijk komt dat allemaal op het bordje van de burgemeester terecht.”
Joachim: “Voor het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB) voldoende redenen om in gesprek te gaan met BZK over manieren om de burgemeester meer comfort te bieden. Die is soms wat onthand en dat wordt er dus niet beter op.”
En daarom is de escalatieladder ontwikkeld. Kunnen jullie kort omschrijven wat de escalatieladder is?
Heinrich: “De escalatieladder is een handreiking voor burgemeesters om met bestuurlijke problemen om te gaan. De handreiking bestaat uit twee delen: een deel waarmee de precieze diagnose kan worden gesteld en een deel waarmee oplossingsrichtingen worden voorgesteld.”
Joachim: “Dat laatste deel kun je zien als een piramide, waarbij het in het onderste deel gaat om relatief onschuldige problemen en ‘algemene’ maatregelen die je kunt nemen. Hoe hoger in de piramide, hoe ernstiger de misstap en hoe formeler ook de instrumenten die kunnen – of moeten – worden ingezet.”
Is de escalatieladder compleet nieuw? Of is het meer een logisch vervolg op iets dat misschien al bestond?
Joachim: “Een deel van de instrumenten die aan bod komen, bestond al en werd ook al ingezet. Wat we in de escalatieladder hebben gedaan, is bundelen wat er al was en dat op een logische volgorde gezet. Vervolgens zijn we gaan kijken waar de ‘gaten’ zaten en hebben wie die opgevuld. Het resultaat is een tool die je tevoorschijn kunt halen wanneer er zich een bestuurlijk probleem voordoet.”
Heinrich: “Vooral nieuw is het deel van de escalatieladder waarmee de diagnose kan worden gesteld. Dat deel is ontzettend belangrijk. Natuurlijk moet je bij ernstige schendingen van integriteitsnormen hard optreden, maar dan moet je wel goed helder hebben wat er precies aan de hand is. Er zijn in het verleden diverse voorbeelden geweest van situaties waarin een burgemeester meteen een integriteitsonderzoek door een externe partij liet uitvoeren, vaak ook nog eens zonder de persoon in kwestie zelf eerst te spreken of te informeren. Zo’n onderzoek geeft een heel zware lading en zou eigenlijk pas het laatste gereedschap moeten zijn in een toolbox die nog veel meer (kleinere) stukken gereedschap te bieden heeft. Wanneer je er meteen een sloopkogel bij haalt terwijl een hamer en beitel – of misschien zelfs een timmermanspotlood – ook volstaat, kan dat het vertrouwen bij de betrokken persoon én het draagvlak in de raad schaden. Je organiseert dan in feite je eigen weerstand.”
Joachim: “De escalatieladder moet helpen in kaart te brengen wat er precies aan de hand is en aan de hand van die diagnose het juiste stuk gereedschap te kiezen.”
Wat is de grootste winst van de escalatieladder?
Joachim: “Ik denk toch wel het systematische karakter. De escalatieladder is geen heilige graal, maar het geeft burgemeesters veel meer dan voorheen houvast bij het oplossen van bestuurlijke problemen.”
Heinrich: “De breedte ervan vind ik ook een groot pluspunt. Het kan worden ingezet bij kleine bestuurlijke issues, bij gemeenten met structurele bestuurlijke problemen en alles wat er tussen zit. Ik kan zo een aantal casussen uit het verleden bedenken waarbij de escalatieladder had geholpen deze tot een goed einde te brengen.”
Staat de burgemeester eigenlijk niet heel erg alleen als het gaat om het oplossen van bestuurlijke problemen?
Heinrich: “In zekere zin wel. De burgemeester is eindverantwoordelijk voor het oplossen van problemen en daarbij wordt als eerste naar hem of haar gekeken. Toch heb je als burgemeester zeker wel mogelijkheden om met anderen te sparren. Met collega-burgemeesters bijvoorbeeld, met de commissaris van de Koning (in het uiterste geval kan die ingrijpen) of met iemand van BZK. Wanneer er ‘gedoe’ is met een raadslid, kun je ook in gesprek gaan met je griffier om te toetsen hoe een en ander in de raad ligt. Of je kunt het breder trekken en wat er speelt aan de orde stellen in de bestuurlijke driehoek.”
Joachim: “De escalatieladder kan ook een mooie aanleiding zijn om in het college en de raad het gesprek aan te gaan: Hoe definiëren we hier integriteit? Wanneer is iets wel nog integer en wanneer niet? Waar leggen we de grens? Je kunt daarbij ook gebruik maken van speltechnieken waarbij je casuïstiek aan de orde stelt en met elkaar tot oordeelsvorming komt (kan dit, gaat dit een grens over, …?). Dit is laagdrempelig, het zorgt ervoor dat zaken bespreekbaar worden en dat mensen elkaar durven aanspreken. Dit kan uiteindelijk preventief werken.”
Is de escalatieladder ‘af’ of is het iets dat zich blijft doorontwikkelen?
Heinrich: “Eerder dat laatste. Ik zou het een levend document willen noemen, alleen al omdat de maatschappij en de wereld om ons heen constant in ontwikkeling zijn. We zijn natuurlijk benieuwd hoe de escalatieladder zichzelf gaat bewijzen. Ik zou me in die zin kunnen voostellen dat we over een aantal jaar een soort evaluatiesessie met burgemeesters houden die ons feedback geven op de escalatieladder en hoe zij het gebruik daarvan in de praktijk hebben ervaren.”